Razvoj i koordinacija politika 

Pravni okvir za razvoj politike je uspostavljen. U februaru 2023. Vlada je usvojila godišnji program rada za 2023. na osnovu Srednjoročnog programa rada Vlade za 2022-2024. Institucionalne strukture za koherentan sistem kreiranja politike su uspostavljene. Ukupan kvalitet strateških dokumenata je poboljšan. Generalni sekretarijat Vlade je posvetio pažnju uključivanju roda i održivog razvoja u sve politike. Ipak, potreban je dalji rad kako bi se ovaj proces učinio efikasnijim i praktičnijim, uključujući obuku svih zainteresovanih strana. Pravilna procjena troškova strateških dokumenata i njihova povezanost sa budžetskim procesom i dalje zahtijevaju posebnu pažnju. Donošenje politike zasnovane na dokazima ostaje samo djelimično osigurano. 

Prema posljednjem dostupnom vladinom izvještaju (2021) ministarstva ne sprovode dosljedno javne konsultacije, pri čemu se konsultacije održavaju o 45% zakona i strategija. Kada su sprovedene javne konsultacije, obavezni prateći dokumenti kao što je procjena uticaja propisa (RIA) su objavljeni za manje od polovine nacrta koji su bili predmet konsultacija (48%). Međutim, u toku je rad na poboljšanju procesa RIA, uključujući i razvoj novog obrasca.

Zakonodavni okvir

Političkom situacijom je dominirala prelazna vlada kojoj je nedostajalo potrebno politički legitimitet i parlament koji nije u stanju da okupi jasnu i dosljednu većinu i pokrene reforme. Štaviše, dalji bojkot velikog dijela parlamenta uticao je na njegov rad. Ukupna odgovornost političkog sistema bila je narušena, neadekvatnim ustavnim odredbama, kojem nedostaje jasnoća i ima normativne rupe, i nedostatkom zakonskog okvira koji reguliše nadležnosti tehničke vlade ili raspuštenog parlamenta. Ovo je dodalo sveukupni osjećaj političke i institucionalne nepredvidljivosti.

Upravljanje javnim finansijama (PFM)

Vlada je u decembru 2022. usvojila novi Program reforme upravljanja javnim finansijama za period 2022-2026. sa akcionim planom za isti period. Vlada je usvojila u maju 2023. izvještaje o implementaciji za 2021. i 2022. Savjet za reformu javne uprave daje političke smjernice za implementaciju programa reformi i obezbjeđuje koordinaciju sa RJU strategijom. Novi program reformi povezan je sa godišnjim budžetiranjem i srednjoročnim budžetski okvir. Ima širi obim od prethodnog jer sada uključuje PFM nivo lokalne uprave. Vladino planiranje investicija i javna ulaganja i kapacitet upravljanja treba značajno poboljšati. Unaprijeđen zakonodavni okvir za javne nabavke i internu kontrolu potrebno je sprovesti u praksi.

Po pitanju rodne ravnopravnosti postignut je ograničen napredak. Nastavljena je realizacija nacionalne strategije 2021-2025 (PAPRR). Međutim, Crna Gora se mora pozabaviti pitanjem rodno zasnovanog nasilja i nasilja u porodici izmjenom strategije. Zakonodavni okvir za rodnu ravnopravnost i dalje ima ograničen uticaj zbog nedovoljne političke volje da se ovo postavi kao prioritetno pitanje u ukupnim mehanizmima odgovornosti vlade.

Što se tiče inspekcije rada, odgovarajući zakonski okvir, koji uključuje dovoljne resurse i modernizovano planiranje inspekcijskih aktivnosti i rješavanje pitanja koja nesrazmjerno utiče na žene, još nije uspostavljen. Značajan broj osoblja trenutno je u fazi penzionisanja, što povećava potrebu za obukom. Nije postignut napredak u dijelu zakonodavstva i nezakonodavnih mjera usmjerenih na balans između poslovnog i privatnog života.

Ljudska prava

Crna Gora ostaje umjereno spremna za primjenu pravnih tekovina EU i evropskih standarda u oblasti pravosuđa i osnovnih prava, ali je ostvarila ograničen napredak u cjelini. Nije postignut napredak u reformi pravosuđa, najizazovnijoj oblasti vladavine prava do sada. Pravosudni sistem je nastavio da se suočava sa dubokom institucionalnom krizom, što je rezultiralo slabim rukovodstvom i upravljanjem, nedostatkom strateške vizije i lošim planiranjem, što utiče na sposobnost zemlje da isporuči pravdu. 

Pored toga, sistem ostaje pogođen pitanjima odgovornosti, među drugim slabostima. Crna Gora nastavlja da ispunjava svoje obaveze o osnovnim pravima prema međunarodnim instrumentima i zakonodavstvu o ljudskim pravima. Zakon o Sudskom savjetu i sudijama i Zakon o državnom tužilaštvu treba da se izmijeni u skladu sa pravnom tekovinom EU i evropskim standardima. Potpuna i efikasna zaštita novinara i drugih medijskih poslenika nastavljaju da se poboljšavaju, ali opipljivi rezultati na starim slučajevima napada tek treba da budu postignuti.

Temeljne vrijednosti EU uključuju vladavinu prava i poštovanje ljudskih prava. Efikasan (nezavisan, kvalitetan i efikasan) pravosudni sistem i efikasna borba protiv korupcija je od najveće važnosti, kao i poštovanje osnovnih prava u zakonu i praksi. 

Kao što je navedeno u prethodnim godišnjim izvještajima, korupcija, uključujući onu na visokom nivou, ostaje pitanje koje izaziva zabrinutost i preovladavava u mnogim oblastima, uključujući unutar državnih struktura. Postignut je ograničen napredak u sprečavanju korupcije, ali zakonodavni i strateški okvir tek treba u potpunosti nadograditi. Nekoliko istaknutih slučajeva korupcije je u toku istrage. 

Crna Gora treba da demonstrira strogo i nedvosmisleno odgovor na krivično pravosuđe. Crna Gora nastavlja da ispunjava svoje obaveze o osnovnim pravima prema međunarodnim instrumentima i zakonodavstvo o ljudskim pravima. Međutim, izazovi ostaju osiguravanje djelotvorne primjene zakona, posebno za najugroženije. 

Nastavak trenda povećanja broja femicida i slučajeva rodno zasnovanog nasilja ostaje pitanje koje izaziva ozbiljnu zabrinutost. 

Potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se osigurao pristup pravdi i ostvarivanje prava u upravni i sudski postupci, posebno za ranjive grupe. Prošlogodišnje preporuke ostaju važeće. U narednoj godini Crna Gora bi trebalo da posebno:

→ Izmijeni i usvoji zakone u skladu s EU acquis-em, evropskim i međunarodnim standardima o nasilju u porodici, antidiskriminaciji, zločinima iz mržnje i govoru mržnje, usklađivanje Zakona o istopolnom partnerstvu iz 2020. i zaštiti podataka;

→ Izmijeni krivično zakonodavstvo u skladu s EU acquis-em, evropskim i međunarodnim standardima za zaštitu osnovnih prava i procesnih prava;

→ Efikasnija zaštita osnovnih prava, posebno za ugrožene grupe, i osigurati usklađeno tumačenje sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava i evropski i međunarodni standardi ljudskih prava u cijelom pravosudnom sistemu, uključujući unaprjeđenje međuinstitucionalne saradnje.

Crna Gora nastavlja da održava redovan dijalog i saradnju sa međunarodnim organizacijama za ljudska prava i tijela za praćenje. Sve u svemu, Crna Gora ispunjava svoje obaveze prema međunarodnim instrumentima i zakonima o ljudskim pravima. Međutim, tek treba da se ratifikuje Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica, potpisano u oktobru 2006; Protokol iz 2014. o prisilnom postupku iz 1930. godine Konvencije o radu; i Okvirna konvencija o turističkoj etici UN-a iz 2019. Svjetske turističke organizacije. 

Crna Gora kasni sa podnošenjem izvještaja o Međunarodnom paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (2019), i Međunarodna konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije (2021). 

Crna Gora nije unaprijedila svoje sistematske mehanizme za izvještavanje UN mehanizmu ljudskih prava i praćenje njihovih preporuka prema preporukama tokom Univerzalnog periodičnog pregleda (UPR) za 2018. Tokom svog četvrtog UPR zasjedanja 8. maja 2023. zemlja je primila 247 preporuka, od kojih je prihvatila 225, napominje 15, a do oktobra će utvrditi svoj stav u vezi sa sedam preporuka. Većina preporuke se tiču ​​rodno zasnovanog nasilja, govora mržnje i zločina iz mržnje, drugih oblika diskriminacija, trgovina ljudima, tortura i zlostavljanje i prijetnje novinarima. 

Crna Gora nastavlja da obezbjeđuje dobru saradnju sa Evropskim sudom za ljudska prava. U junu 2023. bilo je 89 zahtjeva na čekanju pred Evropskim sudom, ali isti nije donio nijednu presudu u odnosu na Crnu Goru tokom izvještajnog perioda (protiv pet u 2022). U izvještajnom periodu na rješenje su dodijeljene 292 nove prijave tijelo. Trenutno nema predmeta pod bliskim nadzorom Komiteta ministara. Što se tiče promocije i sprovođenja ljudskih prava, institucionalni kapaciteti još uvijek nisu dodatno ojačani, uključujući i dodjeljivanje odgovarajućih sredstava. 

Uloga Ustavnog suda u pružanju pravnog lijeka za kršenje ljudskih prava, zbog nekompletnog sastava Suda kako je objašnjeno u dijelu o pravosuđu ovog izvještaja. Unutrašnja struktura Ministarstva za ljudska i manjinska prava treba da se poboljša i pozabaviti se svim oblastima u vezi sa osnovnim pravima, uključujući osiguravanje potrebnih ljudskih resursa. Uvedene promjene u rukovodstvu i strukturi Ministarstva u julu 2022. potkopao njen kapacitet da promoviše osnovna prava, provede zakonski okvir, izraditi nacrt novih zakona, te implementirati i pratiti postojeće strategije i politike. Ključno osoblje odgovorno za prava osoba s invaliditetom i borbu protiv diskriminacije su bili uklonjeni. 

Crna Gora tek treba da usvoji sveobuhvatan sistem praćenja i prikupljanja podataka i da procjeni nivo sprovođenja zakona, politika i strategija o ljudskim pravima. Kancelarija Ombudsmana i dalje se smatra jednom od institucija kojima se najviše vjeruje od strane građana Crne Gore, a njeni stavovi se često citiraju u medijima. Regulatorni i institucionalni okvir za njegovo adekvatno funkcionisanje je u velikoj meri uspostavljen. I dalje je akreditovan sa statusom „B“ od strane Podkomiteta za akreditaciju Globalne alijanse Nacionalne institucije za ljudska prava. Crna Gora treba da preduzme mjere da to bolje uskladi okvir sa Pariškim principima kako bi mogao biti nadograđen na status „A“. Kapacitet Ombudsmana da postupa po žalbama i kvalitet njegovih odluka nastavljen je poboljšati. Međutim, odluke i preporuke Ombudsmana ostaju neobavezne i Crna Gora treba da poboljša njihovo sistematsko praćenje u svim javnim institucije. Nacrt budžeta Kancelarije Ombudsmana za 2023. povećan je za 17% u poređenju sa budžetom za 2022. Međutim, ovo povećanje je djelimično posljedica odluka vlade (iz novembra 2022) o povećanju osnovne plate određenim institucijama prije nego što odražava povećanje operativnog budžeta. Kapacitet ljudskih resursa Ombudsmana čini se da je dovoljam i Kancelarija je imala 36 zaposlenih od decembra 2022. U 2022. Ombudsman je riješio 1 109 pritužbi (2021: 1 123), od kojih je 890 zaprimio u 2022. od kojih je 219 prebačeno iz 2021. Zaključilo je 979 predmeta (88,27%) (770 predmeta iz 2022. i 209 slučajeva iz 2021). Od toga, 343 predmeta su zatvorena zbog nedostatka procedure zahtjeve i upućivanje na druge pravne lijekove (126 predmeta nije bilo u nadležnosti Kancelarija, 108 predmeta je zatvoreno zbog neprihvatljivosti, a 109 predmeta je proslijeđeno drugim pravnim lijekovima). Ombudsman je sproveo istrage u 576 predmeta: u 94 slučaja utvrđeno je kršenje; u 327 slučajeva utvrđeno je kršenje, sa 89 prekršaja ispravljeno u toku istrage; iu preostalim slučajevima kršenja, Kancelarija je dala mišljenja u 238 predmeta, sa 658 preporuka. U 86 slučajeva ukazao je na propuste državnih organa da preduzmu preventivne mjere. U dva slučaja je osigurano preporuke za usvajanje novog zakonodavstva ili izmjenu zakona ili propisa. Većina slučajeva je bila u vezi sa povredžom prava iz rada i zapošljavanja, mirno uživanje imovine, zdravstvenu zaštitu, pravo na privatnost, pravo na pravni lijek i zaštitu životne sredine. U svom godišnjem izvještaju za 2022, Kancelarija Ombudsmana je utvrdila nedostatke u reagovanju države institucija do pravosnažnih sudskih presuda. Do kraja 2022, broj neriješenih predmeta pred Ustavnim sudom obuhvatao je 2 564 u vezi sa zaštitom ljudskih prava. Crna Gora mora obezbijediti da se trajanje postupaka pred Ustavnim sudom smanji kako bi se garantovao stav ESLJP iz 2015 o djelotvornosti ustavne žalbe kao pravnog lijeka u zemlji. 

Što se tiče prevencije torture i zlostavljanja, 22. juna 2023. Komitet za prevenciju torture i nehumanog ili ponižavajućeg postupanja (CPT) je pozvao crnogorske vlasti da istraži slučajeve policijske brutalnosti i promijeni „trenutnu kulturu nekažnjivosti policije“ i upozorio na loše uslove i veliku prenatrpanost u istražnim zatvorima u Podgorici i Bijelom Polju u svom najnovijem izvještaju objavljenom u junu 2022.. U maju 2023. Crna Gora je podnijela izvještaj Komitetu UN-a o naknadnim aktivnostima (CPT) prema Zaključnim zapažanjima iz maja 2022. Crna Gora je u procesu izmjena i dopuna Krivičnog zakonika i Zakona o krivičnom postupku kako bi se uskladili sa CPT preporukama iz 2017. i 2022. za usklađivanje definicije mučenja sa Konvencijom, kažnjavanje djela mučenje ili zlostavljanje sa kaznama srazmjernim njihovoj teškoj prirodi i ukinuti zastarjelost krivičnog djela mučenja. Vlada je 8. juna 2023. usvojila izmjene i dopune Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. Prema ovim izmjenama, žrtve torture i drugih oblika zlostavljanja kao i žrtve zločina protiv polne slobode i djeca koja pokrenu postupke za zaštitu prava djeteta bili bi priznati kao privilegovani korisnici prava na pravnu pomoć. Vlada je tražila od Evropske komisije mišljenje o usklađenosti nacrta o izmjena i dopuna kako bi se osiguralo usklađivanje s EU acquis-em i evropskim standardima, ali nisu ga dočekali. Izmjene i dopune nisu usvojene od strane parlamenta.

Crna Gora mora pojačati svoje napore da sprovodi efikasno, efektivno i nezavisno istrage za rješavanje policijske torture, kršenja i nezakonite upotrebe mjera prinude. Nakon što su u štampu procurili dokazi o policijskoj torturi, ministar unutrašnjih poslova je suspendovao četiri policajca Jedinice za specijalnu operativnu podršku optuženih za iznudu, uz upotrebu ozbiljnog nasilja. Međutim, do sada nije preduzeto nikakvo sudsko praćenje.

Polarizacija društva, mizoginija i govor mržnje su se povećali. Ugrožene grupe, uključujući Romi i Egipćani, osobe s invaliditetom i LGBTQ zajednica su nastavili doživljavaju višestruke oblike diskriminacije i izazove u ostvarivanju svojih jednakih prava a povremeno su bili izloženi govoru mržnje i zločinima iz mržnje. Postoji hitna potreba da se efikasno rješavanje svih oblika diskriminacije korišćenjem mehanizama pravne zaštite. 

Ljudsko prihvatanje i poštovanje pluralizma u društvu treba da se stimuliše iz ranog uzrasta kroz angažovanje sa mladima i odraslima radi promovisanja promjena u ponašanju i toleranciji različitosti. Prema istraživanju Centra za demokratiju i ljudska prava iz decembra 2022, 67% ispitanika (2020: 57%) smatra da je diskriminacija prisutna u Crnoj Gori i to uglavnom na osnovu političkih uvjerenja. 

Kancelarija ombudsmana je primila 256 pritužbi na diskriminaciju, što je trend rasta u poređenju sa 2021 (173). To može značiti da je poraslo povjerenje u rad Ombudsmana ili da su potencijalne žrtve više osnažene da prijave diskriminaciju. Kao u prethodnim godinama, najviše pritužbi se odnosilo na rad i zapošljavanje. Ombudsman je obradio 16 slučajeva govora mržnje i 14 predmeta iz oblasti javnog diskursa/medija. Ombudsman je u jednom slučaju utvrdio govor mržnje na osnovu društvenog ili etničkog porijekla; na osnovu pola, promjene pola i rodnog identiteta u tri slučaja; na osnovu nacionalnosti u dva slučaja; a na osnovu političkog ili drugog mišljenja u jednom slučaju. U oblasti javnog diskursa, Ombudsman je u jednom slučaju utvrdio diskriminaciju na osnovu nacionalnosti; na osnovu društvenih ili etničko porijeklo u jednom slučaju; a na osnovu političkog ili drugog mišljenja u jednom slučaju. U odnosu na prioritetnu preporuku Evropske komisije protiv rasizma i netolerancije iz 2017, još uvijek nije uspostavljen sistem za prikupljanje raščlanjenih podataka o zločinima iz mržnje jer to zavisi od izmjena Krivičnog zakonika koje su na čekanju. 

U oblasti prava djeteta, zakonodavni i institucionalni okvir je u velikoj mjeri usklađen sa međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima, uključujući sve oblasti koje pokriva UN Konvencija o pravima djeteta i njeni fakultativni protokoli. Ipak, izazovi ostaju u djelotvornoj primjeni zbog lošeg okvira odgovornosti, neodgovarajućih i nedovoljnih kapaciteta, nedostatka sistematskog praćenja i dovoljnog finansiranja i nedostatka kvaliteta osiguranje postojećih zakona, strategija i akcionih planova. Sistematsko prikupljanje pouzdanih, a uporedivih podataka, razvrstanih prema starosti i polu, su od suštinskog značaja za planiranje zasnovano na dokazima i prioriteti su politike obezbjeđivanja efikasne zaštite djece.

S engleskog prevele: Elmira Dizdarević i Marina Vujačić

Izvor: Izvještaj Evropske komisije za Crnu Goru (Englesko izdanje)